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El amargo jarabe de las reformas fiscales en RD

En las últimas tres décadas se aplicaron tres grandes reformas tributarias, con modificaciones parciales en el ínterin, que buscaban subsanar las crisis económicas que afectaron el país


Por: Tania Molina

En los últimos tres decenios, el Estado dominicano ha vivido apuros financieros que amenazan la estabilidad de la economía y su ritmo de crecimiento, obligando a los gobiernos de turno a reestructurar el sistema de captación de recursos.

Déficit de recaudación, quiebra de entidades financieras, inflación y escasez de alimentos que en más de una ocasión han lanzado a la población a las calles, conforman el panorama social del país previo a las reformas.

En la historia reciente, se cuentan al menos tres grandes reformas fiscales, aunque con modificaciones parciales en el ínterin. El actual presidente Luis Abinader busca sacar adelante otra con una propuesta que –dice– será para beneficiar a los sectores más pobres y deberá salir de un pacto de nación, a pesar de la gran mayoría mecánica alcanzada en el Congreso Nacional por el oficialista Partido Revolucionario Moderno (PRM) en las elecciones pasadas.

Los aprestos gubernamentales para una reforma fiscal se discuten desde hace tiempo, atendiendo a los aprietos que dejaron la contracción económica asociada a la pandemia del COVID-19, la guerra entre Ucrania y Rusia, y a las recomendaciones de organismos internacionales.

El año pasado, una comisión del Fondo Monetario Internacional (FMI) recomendó al país ampliar su base impositiva y reducir las exenciones.

Las reformas

El régimen tributario vigente de la República Dominicana data del 1992, cuando se aprobó la Ley 11-92 que crea el Código Tributario Dominicano. La legislación surgió en un momento de grave crisis económica y social que se manifestaba, sobre todo, en la escasez de combustible, el alza del precio de los alimentos y constantes y largos apagones.

Datos oficiales indican que, para el 1990, la contracción del producto interno bruto (PIB) fue de un 7.85 %. La situación desencadenó violentas huelgas contra el gobierno encabezado entonces por el líder reformista Joaquín Balaguer.

El régimen fiscal mantuvo cierta invariabilidad durante los siguientes ocho años, pero, ya en el 2000, recibe una primera modificación que llevó a las personas físicas y jurídicas a más impuestos sobre las rentas obtenidas.

La justificación del gobierno para aquella reforma se extrae de la propia ley que, en sus Considerando, plantea que la economía dominicana estaba sufriendo los efectos de «choques externos negativos».  Y cita, el alza de más del 100 % en los precios del petróleo y la devaluación de la moneda única europea frente al dólar.

20 %

Del PIB fue el costo estimado del rescate financiero tras la crisis bancaria del año 2003, según la Cepal.

«Estos choques externos negativos están afectando seriamente las finanzas públicas y el sector externo de la economía dominicana, lo que pondría en peligro la estabilidad macroeconómica del país», dice el texto de la ley aprobada a final de diciembre de 2000, apenas cuatro meses después de ser instaurado el gobierno de Hipólito Mejía, entonces del Partido Revolucionario Dominicano (PRD).

Pero tres años después, todavía en la gestión de Mejía, el país vivió una crisis bancaria.  Bancos nacionales se fueron a la quiebra, ahondando la crisis económica y el déficit del Banco Central.  La población sufrió entonces una inflación acelerada que se reflejó, más que todo, en las constantes alzas en los alimentos, tasas de interés casi impagables y depreciación acelerada del peso.

Déficit y reforma en 2004

«El déficit cuasifiscal alcanzó el 2.5 % del PIB, debido a la intervención del Banco Central en el sistema bancario, mientras que el déficit del sector público no financiero llegó al 4 % del PIB», dice un estudio de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal).

El organismo internacional señala que el rescate financiero de ese momento tuvo un costo equivalente al 20 % del PIB y que la crisis provocó una caída de la actividad productiva del 0.4 % y graves desequilibrios macroeconómicos, caracterizados por «una abrupta devaluación cambiaria (74 %), un aumento considerable de la inflación –que alcanzó el 42.7 %–, un elevado déficit del sector público no financiero del 4 % y un déficit cuasifiscal del Banco Central del 2.5 % del PIB.»

La crisis económica, tema principal de la campaña electoral que marcó el 2004, cuando el expresidente Leonel Fernández retornó a la Presidencia, sirvió de base a la reforma fiscal de ese año.

Fernández sometió el proyecto a un Congreso Nacional dominado por los legisladores del PRD, con los que, sin embargo, logró consensuar y pasar la pieza.

Tras un largo periodo de discusiones sobre los productos que deberían o no ser gravados y la búsqueda de consenso entre el liderazgo político y empresarial, la reforma fue promulgada el 28 de septiembre de ese 2004.

La misma implicó el establecimiento del pago de un anticipo del impuesto sobre la renta, subió a un 16 % el impuesto a la transferencia de bienes industrializados y servicios (Itbis), y se estableció un impuesto sobre la propiedad inmobiliaria, entre otras medidas recaudatorias.

Los dos años siguientes hubo modificaciones a nivel tributario. Con la Ley 557-05 sobre Reforma Tributaria se agregó el impuesto anual sobre el activo de las personas jurídicas. En 2006 se aprobó la Ley 495-06, también sobre rectificación cambiaria que, entre otras cosas, hizo exenciones al pago de impuesto a algunos productos y modificó las partidas para otros, esta vez, teniendo de punto de partida el Acuerdo de Libre Comercio con Estados Unidos y Centroamérica (DR-Cafta), al que el país se sumó en agosto del 2004 y que trajo consigo la pérdida de ingresos aduaneros.

El «paquetazo fiscal» de 2012 fue motivo de protestas

En 2012 asumió la Presidencia de la República Danilo Medina, tras ocho años consecutivos de gobierno de Fernández, ambos por el Partido de la Liberación Dominicana (PLD).

Desde principios de su gestión, el gobierno recurrió al tema de déficit fiscal como fundamento para la reforma que vendría después. Juan Temístocles Montás, entonces ministro de Economía, Planificación y Desarrollo, informó que el déficit fiscal al llegar al gobierno era de 148,564 millones, igual al 6.5 % del PIB y que ese año podría terminar con un déficit consolidado del 8 % del PIB. Indicaba, además, que la caída en las recaudaciones iba por los 27,000 millones de pesos, pero que la reforma podría incrementar los ingresos en unos 46,000 millones.

«Si bien hasta ahora los déficits fiscales que hemos tenido no han generado una crisis, si esos déficits se sostienen en el tiempo van a generar un problema… Porque lo primero es que los déficits hay que financiarlos, hay que endeudarse, y eso contribuye a incrementar el nivel de la deuda de un país», justificaba entonces el funcionario.

El «paquetazo fiscal», como se le llamó entonces a la reforma, llegó en noviembre de 2012, gracias a la mayoría congresual de que gozaba el oficialista PLD, pues los legisladores perredeístas, segunda mayoría en el Congreso Nacional, votaron en contra. Esto ocurrió muy a pesar también de las protestas que en contra del paquetazo realizaban organizaciones de la sociedad civil, como el Foro Social Alternativo y Justicia Social. La Ley 523-12- para el Fortalecimiento de la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad Fiscal y el Desarrollo Sostenible subió el Itbis a un 18 %, una medida por dos años, pues debía volver a un 16 % en 2015.

Para la propuesta actual que tiene el presidente Abinader, aún se discuten los sectores que deberían ser impactados.


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